« Contrôler les référendums : quels enjeux dans les démocraties aujourd'hui ? »
Résumé
Alors que le respect des règles constitutionnelles, et au-delà, des droits fondamentaux consacrés par des textes supranationaux semblait acquis ou du moins en voie d'acquisition ces dernières années, particulièrement en Europe, quelques référendums organisés parfois à la hâte semblent capable de faire voler en éclat certaines règles minutieusement élaborées et progressivement construites au nom de l'expression de la volonté du peuple souverain.
Si cette capacité qu'a le peuple d'opérer une révolution juridique par sa seule volonté n'est pas nouvelle, la nouveauté vient du contexte dans lequel elle intervient et qui cultive les paradoxes : les représentants ne cessent de parler de volonté du peuple alors même qu'ils redoutent qu'il s'exprime ; les citoyens souhaitent être plus présents alors que les décisions à prendre ont des enjeux de plus en plus complexes ; et surtout, face à une Europe qui peine à s'unir, le référendum est utilisé comme moyen de pression par certains dirigeants nationaux pour obtenir un traitement particulier, cultivant ainsi le retour des nationalismes.
D'ailleurs, longtemps, les référendums étaient bannis des Constitutions ou alors étaient laissés au bon vouloir des gouvernants qui ne se hasardaient pas trop à l'utiliser. Avec la montée de la démocratie participative, d'une part et des partis dits « populistes » (le plus souvent nationalistes) d'autre part, le recours au référendum est devenu de plus en plus fréquent. Cependant, depuis la seconde guerre mondiale puis la chute du mur de Berlin, il a été difficile d'accepter que la priorité donnée à la Constitution et aux droits fondamentaux puisse être remise en cause par un simple vote des citoyens.
En effet, la manière dont sont posées les questions, celle dont les campagnes référendaires sont menées, les effets de ces référendums sont autant de questions qui méritent des éclaircissements pour que les citoyens aient réellement conscience des enjeux du scrutin. Or, comment assurer cette loyauté de l'instrument référendaire si toute la procédure reste entre les mains des gouvernants, d'un parti politique, ou encore de groupes de pression.
Il nous semble qu'assurer la loyauté et la sincérité du scrutin doit faire l'objet de contrôles par une institution indépendante, qu'elle soit juridictionnelle ou non. Bien évidemment, tous les référendums ne font pas l'objet des mêmes contrôles selon leur rang et leur portée. Toutefois, même le référendum d'autodétermination doit pouvoir bénéficier de garanties démocratiques qui nécessitent un contrôle rigoureux. Parce que beaucoup de référendum ne laissent pas de place à un débat organisé, sauf peut-être dans le cas de la Suisse, parce que les enjeux auront tendance à être simplifiés à l'excès, parce qu'ambiguïtés, mensonges et tromperies pourront être utilisées comme en matière d'élection politique, et parce que les citoyens peuvent être manipulés, ces contrôles se révèlent indispensables. Mais également parce que le respect des droits et des libertés est une condition démocratique essentielle qui véhiculent des valeurs qui se veulent universelles.
Les autorités chargées du contrôle devront pouvoir rendre leur avis ou leur décision sans faire l'objet de pressions, d'où qu'elles viennent ; de ce fait des modalités de contrôle adaptées doivent être prévues.
Les progrès réalisés pour l'Etat de droit ne peuvent pas être anéantis par un simple vote populaire car cela signifierait un retour en arrière. Pour autant, les compétences des autorités habilitées à faire ces contrôles doivent être claires et le pouvoir d'interprétation des normes qu'ils ont à appliquer ne peut-être illimité. Ces filtres ne peuvent pas, en effet, devenir des bouchons Si le souverain doit pouvoir conserver le dernier mot, ce pouvoir doit être particulièrement éclairé.
La communication a abordé ces questions dans une démarche comparative principalement centrée sur l'Europe mais pas seulement.