LA MISE EN COHÉRENCE DES POLITIQUES PUBLIQUES EN TERRITOIRE TRANSFRONTALIER

Michel Casteigts (1)

1 CREG - Centre de recherche et d'études en gestion

Dieser Beitrag befasst sich mit einem grundsätzlichen Widerspruch: öffentliche Politik ist als nationales Mittel vor allem vom Begriff der Grenze abhängig, der die Identität eines Staates begründet. Dennoch betrachtet der grenzüberschreitende Akteur die nationale Grenze als Relikt der Vergangenheit und bezweckt mit der Zusammenarbeit gerade die Überwindung der Grenzen. Wie kann im grenzüberschreitenden Raum also öffentliche Politik kohärent gestaltet werden? Die grenzüberschreitende Dynamik bezieht sich auf neu erscheinende Territorien, die nicht von einer Institution abhängen, sondern im Bezug auf ein Projekt entstehen. Nicht der Raum schafft das Projekt, sondern das Projekt schafft den Raum. Grenzüberschreitende Projekte stehen also am Anfang eines Territorialisierungsprozesses und bilden einen neuen Politikbereich, auf den öffentliche Politik angewendet wird. Dieser Prozess steht im Mittelpunkt der öffentlichen Politik selbst, die ebenfalls mehr und mehr territorialisiert werden muss. Grenzüberschreitenden Projekte haben in diesem Kontext die wesentliche Funktion, gemeinsame soziale Praktiken zu erzeugen, die im neu geschaffen Raum einen Integrationseffekt ausüben. Die grenzüberschreitende Dynamik ist aber für die Identität der Staaten eine echte Herausforderung, da diese die öffentliche Politik in neuen territorialen Bereichen anwenden müssen. Dies führt zu der Frage der Institutionalisierung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, bei der Kompetenzfelder der Gebietskörperschaften neu definiert werden müssen. Wie sollen grenzüberschreitende Verwaltungsidentitäten geschaffen werden, ohne eine Hierarchie zwischen den verschiedenen nationalen und grenzüberschreitenden Akteuren zu bilden? Wie soll die Frage der Governance in einem institutionellen grenzüberschreitenden Kontext geregelt werden? Drei Arten von Instrumenten können aufgeführt werden, die die im grenzüberschreitenden Raum geführte öffentliche Politik zusammenbringen können. Die kognitiven Instrumente zunächst, die eine gemeinsame Basis für Informations- und Repräsentationsformen schaffen. Darauf folgen die strategischen Instrumente, durch die Projekte und Institutionen zusammengeführt werden können. Schließlich gibt es die juristischen Instrumente, mit deren Hilfe Verträge, Konventionen und gemeinsame Entscheidungsprozesse festgelegt werden können, indem ein permanentes institutionelles Gestalten stattfindet, durch das allein die Verschiedenartigkeit der Kompetenzen zwischen den Verwaltungen kompensiert werden kann. Damit die öffentliche Politik ihr Ziel erreichen kann, braucht es eine Konfiguration der kollektiven Aktion, die alle drei Elemente mit einbezieht. Auch wenn eine Perfektionierung der grenzüberschreitenden juristischen Mittel und der Governance-Modelle in den letzten Jahren beobachtet werden konnte, zeigen die Verwaltungsidentitäten noch die Tendenz auf, sich eher zu juxta-positionieren, als zu integrieren. Ein strategisches territoriales Management wird daher immer notwendiger. Der Begriff der Grenze sollte außerdem in einer mehr philosophischen Perspektive behandelt werden. Die Grenze ist der Ort, an dem drei gegensätzliche Pole aufeinandertreffen: die Spannung wischen dem Empirischen und dem Übergeordneten, zwischen dem Denkbaren und Undenkbaren und die Frage nach der Koexistenz des Staates und der Grenze selbst, da die Grenzen des Staates auch die Grenzen der Staatsgewalt bedeuten.

This contribution focuses on one basic contradiction: public policies are, as national tools, dependent on the notion of the national border which determines the identity of a state. However, the cross-border actor considers the border as an archaism and regards it as the main objective of cross-border cooperation to overcome borders. How can public policies be made coherent in cross-border areas? Cross-border dynamics involve emerging territories that are not linked to an institution but are formed with relation to a project. The project creates the territory, it is not the territory which creates the project. Cross-border projects therefore set off a process of territorialisation by which new political fields of intervention are created which have to be covered by public policies. This process is at the heart of the public policies themselves which have to be more and more territorialised. In this context, cross-border projects have the main objective of bringing forward common social practices that help to integrate the new cross-border territory. Cross-border dynamics are nonetheless a challenge for the identity of the states which have to articulate their public action according to new areas of intervention. This leads to the question of institutionalising cross-border cooperation, where new competences must be defined for the local and regional authorities. How can administrative identities be integrated without establishing a hierarchy between the different national and cross-border actors? How, in an inter-institutional cross-border context, can the question of governance be tackled? Three types of instrument can be distinguished which are capable of bringing together existing public policies in a cross-border area. First of all, there are the cognitive instruments which help to produce common means of information and representation. Secondly, strategic instruments can mutualise the existing pattern of institutions and projects. Finally, legal instruments are used to develop contracts, conventions and shared decision-making processes, by means of a permanent institutional patchworking, which is necessary to make up for existing differences of competences between the administrations. In order for a public policy to attain its goal, a configuration of public action is needed where all three elements are combined. Even though legal tools and governance models for cross-border cooperation have been perfected, the administrative identities still have a tendency to be juxtaposed instead of being integrated. Therefore, it becomes more and more essential to develop a territorial management. The notion of the border has to be increasingly regarded from a philosophical perspective. The border is a place around which three contradictions are articulated: the tension between the empirical and the transcendental; between the thinkable and unthinkable; and the question of the coexistence of the state and the border itself, for the boundaries of the state also determine positively the limits of the state’s power.

Les praticiens de la coopération ont naturellement tendance à considérer la frontière comme un obstacle à dépasser pour mettre en œuvre leurs projets. Ce dépassement de la frontière est non seulement une condition de réussite mais souvent l’objectif primordial des projets en question. Bien sûr, cet objectif est rarement affiché en tant que tel. Mais derrière les contenus explicites des projets, formulés en termes techniques et fonctionnels, il y a toujours la préoccupation implicite de réduire la fracture frontalière. Quand cette volonté silencieuse mais essentielle vient à manquer, le projet est considéré comme un échec pour « défaut de valeur ajoutée transfrontalière »1, quels que soient ses succès apparents. En effet, ce que cherchent fondamentalement les acteurs de la coopération, c’est à contribuer à la construction d’un territoire transfrontalier intégré ; dans cette perspective, le projet n’est jamais une fin en soi, mais l’instrument d’une ambition territoriale. Dans les régions transfrontalières, comme dans les agglomérations, c’est donc le projet qui crée le territoire et non le territoire qui crée le projet2. Du point de vue des États (nationaux, fédérés ou assimilés) qui mettent en œuvre des politiques publiques, la vision est rigoureusement inverse. La frontière est la limite naturelle de leur action. C’est elle qui borne les règles qu’ils édictent, les dispositifs dont ils ont la maîtrise, les principes de légitimité dont ils procèdent ou dont ils sont la source. La frontière est inhérente à la conscience ontologique, et non seulement existentielle, qu’ils ont d’eux-mêmes. Elle les renvoie à leur finitude fondamentale, alors qu’ils ont une propension naturelle à se croire infinis. Pour analyser les conditions et les enjeux de cette prise de conscience d’un État confronté à la réalité de ses limites, il s'agit ici de prendre comme guide Michel Foucault, quand il développe dans le chapitre IX de son livre Les mots et les choses, son « analytique de la finitude ».

Mots clés: grenzüberschreitende Zusammenarbeit; staatliche Politik; Staat; Grenze

Mots clés: Crossborder cooperation; Public Policies; Border regions; State

Mots clés: Coopération transfrontalière; Politiques publiques; Michel Foucault; Etat; Frontière

Domaines: Gestion et management; Science politique; Philosophie

Michel Casteigts. LA MISE EN COHÉRENCE DES POLITIQUES PUBLIQUES EN TERRITOIRE TRANSFRONTALIER. Birte Wassenberg. VIVRE ET PENSER LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE (VOL. 1: Les régions frontalières françaises), Franz Steiner Verlag, pp.P. 307-321, 2010. ⟨halshs-01572146⟩