Ecole thématique CNRS : Le marché fait-il la ville

Le marché fait-il la ville? Ecole thématique d’Aussois 2010

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Axe : L’argent dans le quotidien de la ville ?

Thème : La financiarisation des échanges urbains

Communication : Financiarisation et sécurisation de l’action urbaine : la valeur assurantielle des quartiers de gare.

Aurélie Delage

Doctorante à l’Institut d’Urbanisme de Lyon

aurelie.delage@univ-lyon2.fr

La financiarisation des échanges urbains dans les villes « hors marché » ?

La ville « financiarisée (I. Baraud-Serfaty, 2009) acte la montée en puissance des logiques de marché et l’accroissement du rôle des acteurs du secteur privé. Ces derniers connaissent un mouvement de concentration et de financiarisation, particulièrement sensible dans le milieu de l’immobilier tertiaire (Nappi-Choulet, 1995). Du fait notamment de la disjonction croissante entre propriétaire du bâtiment et locataire utilisateur des locaux, l’immobilier de bureau est devenu un produit financier, un objet de spéculation détenu par des investisseurs internationaux (Bonnet, Moriset, 2003), ce qui permet sa titrisation – securitisation – en anglais) (Renard, 2008) et donc la dématérialisation totale des échanges.

Face à l’incertitude des marchés, la localisation du bien immobilier devient alors primordiale, dans une quête de la meilleure rente immobilière (Crouzet, 2003). Ce primat du lieu attractif – dont l’un des principaux critères est la bonne accessibilité – tend alors à favoriser d’une part les espaces centraux et péricentraux, et d’autre part les villes déjà les plus dynamiques et les mieux connectées au réseau métropolitain, accélérant de ce fait le processus de différenciation spatiale tant intra-urbaine – la segmentation –, qu’interurbaine – la métropolisation (Mérenne et al., 2005). Cela pose alors une première question : qu’advient-il des espaces « hors marché », et dans des villes non attractives ? Dans le contexte à la fois de montée en compétence des collectivités locales mais aussi du tarissement des finances publiques, et dans la perspective des débats sur le post-keynesianisme (Genestier et al., 2008), on peut s’interroger sur la capacité des collectivités locales à amortir les effets contra-cycliques en période de crise – sachant que ces cycles tendent à s’accentuer.

Ces éléments étant posés, auxquels s’ajoute un retour marqué au centre-ville (Bidou-Zachariasen, 2003), on observe que de nombreuses villes, aux profils divers, en France comme en Europe Occidentale, choisissent de monter un projet de renouvellement urbain autour de leur gare centrale, souvent en lien avec l’arrivée d’une desserte par le TGV. Si ces opérations sont souvent présentées comme mixtes dans leurs usages, elles acquièrent fréquemment une dominante « quartier d’affaires » : Euralille et sa « turbine tertiaire » en est l’exemple fondateur. Ces projets, en particulier dans les villes à la recherche d’un renouveau économique, sont souvent vus comme des leviers de développement urbain, le moteur et l’expression d’un dynamisme retrouvé. Ils prennent souvent une place de choix dans la stratégie de communication urbaine – l’image des villes étant primordiale dans ce climat de compétition métropolitaine.

Or, ces opérations nécessitent des montages opérationnels et financiers lourds pour gérer non seulement la reconstruction de la ville sur elle-même, mais aussi la complexité de ces espaces (pollution, fortes contraintes techniques liées à la desserte ferroviaire, multiplicité d’acteurs). On peut dès lors se demander dans quelle mesure des villes aux ressources financières diminuées peuvent réunir des moyens suffisants pour mener à bien ces projets qui représentent, souvent, leur (principal) espoir de redéveloppement économique ; et, dans la perspective de la financiarisation des échanges urbains, dans quelle mesure ces projets sont viables. Si ces villes ne suscitent pas l’intérêt des investisseurs privés, quel rôle a le secteur public : relais dans l’investissement, stratégie d’attraction à tout prix des investisseurs ?

A travers cette étude d’espaces réputés bénéficier d’un fort potentiel d’attraction, mais situés dans des villes atones – mettant par là-même en tension scalaire la notion de rente de situation, centrale dans les logiques financières, nous formulons l’hypothèse suivante : la financiarisation des échanges urbains entraîne une sécurisation maximale des opérations, ce qui entraîne de nouvelles modalités de l’action publique collective et a des conséquences sur la matérialité de la ville construite.

Les terrains servant d’appui à ce travail sont le projet de Saint-Etienne Châteaucreux (France), et celui de Liège-Guillemins (Belgique).

1. Le fort potentiel de valeur d’usage du quartier de gare : un produit d’appel du marché urbain ?

A maints égards, les quartiers de gare possèdent un fort potentiel de valeur d’usage, et la présence d’une gare dans un projet permet de jouer sur de nombreux registres urbanistiques et symboliques. L’accessibilité en est l’élément majeur, liée directement à la fonction de transport ferroviaire, et indirectement au fait que la gare polarise souvent un pôle d’échanges multimodal, lui conférant une accessibilité intra-et inter-urbaine. La présence de foncier mutable constitue un second atout de poids : les gares ont souvent fixé des activités industrielles et/ou de fret ferroviaire, dont le départ a libéré de vastes tènements, de taille suffisante pour autoriser des opérations de grande ampleur. Ces friches sont d’autant plus intéressantes qu’elles bénéficient d’une position péri-centrale, hautement recherchée dans un contexte de reconstruction de la ville sur elle-même.

Si l’image de « quartier de gare » est généralement négative, les opérations que l’on observe actuellement s’attachent à véhiculer une image de modernité, liée à la présence du TGV ou encore d’une architecture contemporaine composée de verre et d’acier, symbole du quartier d’affaire, lui-même vecteur de représentations positives de dynamisme économique.

Les quartiers de gare disposent donc d’atouts symboliques (la modernité, l’image de marque, voire la dimension patrimoniale du bâtiment voyageur monumental) mais aussi très pragmatiques (la présence de foncier disponible avec un nombre limité de propriétaires). En outre, la valeur de ce type d’espace tient moins à ce qu’il est en l’état qu’à ce qu’il peut devenir (ce qui autorise la spéculation foncière). Ce potentiel de mutabilité tant quantitative que qualitative permet alors de supporter une opération emblématique de la ville, un produit d’appel efficace en terme de marketing urbain.

À l’étude, à travers notamment les entretiens[1] réalisés auprès de promoteurs immobiliers, il s’avère que malgré ce fort potentiel d’usage du quartier de gare dans le contexte urbanistique actuel, la gare est davantage vue comme une valeur d’échange : elle représente une garantie pour l’acheteur. Plus que la gare en tant que telle, c’est manifestement la desserte par le TGV (mais pas forcément la présence d’une ligne à grande vitesse), qui semble déterminante aux dires des professionnels de l’immobilier : « s’il n’y a pas le TGV, nous on n’y va pas! »[2]. Pourtant, cette importance du TGV dans les discours semble déconnectée de son usage dans les faits : les usages possibles de la gare sont réduits au TGV et occultent la qualité effective de la desserte et ses usages possibles (le TER notamment).

Ce primat de la valeur d’échange sur la valeur d’usage confère alors à la gare une valeur assurantielle, en phase avec la posture défensive des acteurs.

2. Maximisation de la rentabilité, minimisation du risque : la valeur assurantielle de la gare.

La rentabilité est essentiellement fonction des qualités du bien et de sa situation ; plus l’investissement est jugé risqué, plus la rentabilité attendue est élevée. Ce « couple rentabilité-risque » (Barraud-Serfaty, 2009, p 16) est l’un des quatre éléments clé de la financiarisation.

L’ « urbanisation du capital » (Malezieux, 1995) a pour corolaire une quête de rentabilisation maximale du produit, ce qui passe par l’investissement dans des endroits stratégiques. En parallèle, la volatilité des marchés, entraînant une distorsion entre les cycles financiers et les temps de la production de l’urbain (Lorrain, 2002), incite davantage encore à la neutralisation du risque. Cette attitude défensive[3] s’observe très nettement dans les propos des promoteurs, dont le discours se calque sur celui des investisseurs auxquels ils ont affaire, et desquels ils sont manifestement dépendants.

Ainsi, les investisseurs se rabattent sur des produits sûrs, éprouvés, tels que les produits tertiaires dans les quartiers de gare : « on n’aime pas mieux les quartiers de gare que les autres quartiers, la seule chose c’est qu’un quartier de gare on sait que ça fonctionne, pour du tertiaire. »[4]. La certitude de l’assertion est frappante, et se retrouve dans de nombreux entretiens : cela dénote une forte croyance dans cet effet quasi automatique de la réussite de ce type de produit, au vu des exemples des autres villes quand bien même les contextes sont différents (le développement du benchmarking permet cette diffusion des modèles). La présence de la gare a donc incontestablement un effet rassurant sur les investisseurs, c’est une garantie contre une trop grande prise de risque.

Le choix d’un produit rassurant permet alors de compenser la prise de risque sur une ville peu attractive. Cette péréquation du risque se traduit dans les taux de rentabilité exigés par les investisseurs, qui ont un impact direct sur le coût des opérations : les promoteurs l’intègrent dans leur compte à rebours afin de préparer l’offre de prix d’achat lors des concours. Dans cette perspective, la présence d’une gare constitue un élément tangible permettant d’apprécier les prix du marché locatif – ce qui donne un point de repère non négligeable lorsque qu’il n’y a pas de marché (et donc de prix) pré-existant, comme c’était le cas à Saint-Etienne.

Cette valeur assurantielle de la gare se retrouve en des termes proches du côté des collectivités à l’origine des projets urbains : « si ça ne marche pas autour de la gare, ça ne marchera nulle part ailleurs dans la ville »[5]. Le renouveau du quartier est vu comme la seule opportunité de développer une offre tertiaire dans la ville, et incarne en grande partie les espoirs de redéveloppement économique du territoire. A Saint-Etienne, les entretiens menés en 2008 auprès des techniciens de la Ville et de la Communauté d’agglomération montraient clairement qu’il s’agissait moins de répondre à une demande du territoire, que de proposer une offre : il y avait plus à perdre de ne pas suivre ce que faisaient les autres villes, qu’à gagner en effectuant ce type d’opération.

Ce fort espoir dans les effets de la gare ne relève donc plus vraiment du mythe des « effets structurants » démonté dans les années 1990 (Offner, 1993), mais il persiste un effet rassurant de la présence de l’infrastructure de transport, propice à fixer un projet emblématique.

On observe donc une doxa commune doublée d’une convergence des intérêts dans la prise de risque minimale entre les promoteurs (du fait du marché) et les collectivités (qui pour des raisons électorales aussi ont besoin d’un projet fédérateur). On peut toutefois se demander dans quelle mesure ces collectivités mettent en place une telle offre, même si elle peut paraître – à première vue – en décalage avec les besoins locaux, dans le but d’attirer les investisseurs extérieurs (puisque l’argent manque localement), et dans quelle mesure alors ces collectivités se conforment à un produit correspondant aux standards métropolitains : le travail de terrain ne permet pas encore de répondre à cette question avec certitude, mais il semble que des scènes d’échange tel que le MIPIM contribuent fortement à ce formatage du discours des collectivités.

3. Procédures croisées et « coopération induite »

Vue de cet angle, la marge de manœuvre des collectivités paraît étroite, et leur rôle semble se cantonner à la mise à disposition d’aménités sur un marché métropolitain dont elles sont dépendantes, ou encore à l’apport de garanties et de gages de confiance (ce qui peut jouer contre elle aussi[6]). Pourtant, les études de cas montrent qu’il se joue des négociations et glissements à la marge, liant de façon moins tranchée collectivités et promoteurs.

A Liège, s’observe en des termes proches la « coopération induite », telle que l’a développée R. Verhage sur le logement dans quatre pays européens (Verhage, 2002) : les acteurs publics et privés se mettent d’accord sur la teneur du projet en amont de sa définition officielle. La procédure de « périmètre de remembrement urbain » illustre ce type de négociation sur la définition du cadre d’action dans lequel vont ensuite intervenir les promoteurs (Halleux et al., 2010). Ce document réglementaire édicté par la Région Wallone permet de déroger aux règlements préexistants, dans un périmètre donné, afin de simplifier les démarches administratives, et d’offrir des conditions propices aux projets. Le but de cette coopération induite est, de part et d’autre, de « sécuriser » le projet avant son instruction officielle (ibid, p 11), dans un intérêt mutuel qui dépasse les lois du marché.

Du côté de la fabrication concrète, matérielle de la ville, il est courant de dire qu’il y a une uniformisation des espaces urbains produits, en particulier des quartiers d’affaires (« verre et acier »), ce qui va à l’encontre d’une logique de compétition inter-urbaine exigeant de se démarquer pour « faire la différence ». Mais l’étude des projets initiaux confrontée avec les programmes en cours de réalisation permet de juger des glissements qui se produisent, des concessions à faire et, par conséquent, des rapports de force à l’œuvre dans la fabrique de la ville.

Ainsi, à Saint-Etienne, le but était initialement de produire « un quartier parmi d’autres, mixte »[7] – mixité tant sociale que fonctionnelle. La proposition de l’architecte japonais Fumihiko Maki allait dans ce sens, avec l’idée de « SoHo » (Small Office, Home Office) qui combinait au sein du même bâtiment, dans le prolongement immédiat de la gare, bureaux, logements, et commerces. Or, le programme vainqueur du concours sur cet îlot a fait disparaître la dimension résidentielle. À ce premier glissement s’en est ajouté un second, lors de la commercialisation : les commerces de proximité voulus par l’EPASE (Etablissement Public d’Aménagement de Saint-Etienne) seront occupés par des banques, car c’est la demande qui s’est manifestée. La mixité et l’intensité urbaine initialement prônées ont donc laissé la place à une tertiarisation totale de ce programme-là[8], qui se rapproche de ce que l’on trouve dans un quartier d’affaire classique. En termes urbanistiques, cette dépendance au marché entraîne insensiblement un certain retour à des logiques de zonage urbain, en accord avec l’adage « qui paye décide ».

Ce primat du tertiaire d’entreprise s’observe de la même façon à Liège, où ce sont les programmes de bureau qui aboutissent en premier. En l’état actuel des choses, les programmes résidentiels prévus par le projet de la Ville sont relégués au second plan des préoccupations, dans la mesure où les terrains devant accueillir du logement sont détenus d’une part par un promoteur dont le cœur de métier est le bureau de centre-ville, et d’autre part par la SNCB qui n’a pas vocation à faire du logement non plus. Ces révisions à la baisse des ambitions initiales ne sont sans doute pas sans lien avec l’allègement des contraintes règlementaires proposées par un bureau d’études, la Ville craignant que des contraintes trop strictes ne soient répulsives pour les promoteurs.

Ces exemples soulignent combien les échanges urbains, quand bien même financiarisés, restent soumis à un jeu d’interdépendances mutuelles : cette itérativité des démarches, le caractère incrémental de la fabrique urbaine sont bien là des caractéristiques d’un « néo-urbanisme » devant élaborer et gérer des projets dans un contexte incertain (Ascher, 2004). Mais là où F. Ascher considère que le néo-urbanisme ne peut se contenter « d’appliquer des solutions répétitives » en terme de projet (ibid, p 93), on peut se demander dans quelle mesure les villes en crise étudiées ne sont pas pour leur part en quête de « solutions miracles », à la réussite assurée, avec une prise en compte finalement minimale des caractéristiques locales.

Conclusion : ville financiarisée, ville standardisée ?

La financiarisation des échanges urbains entraîne incontestablement une quête de sécurisation maximale des opérations, a fortiori dans des villes peu attractives. Cela se manifeste par l’aspect « défensif » tant des localisations retenues, que des produits développés et des stratégies des acteurs tant privés que publics. A ce titre, le rôle des représentations semble crucial dans la définition de l’acceptabilité du risque.

Cependant, si les lois du marché semblent dominer, elles ne peuvent pas faire l’économie d’une relation étroite entre secteur privé et collectivités territoriales. Voire, la nécessaire sécurisation des opérations renforce l’interdépendance entre le secteur immobilier et les collectivités : cela ouvre alors une troisième voie entre une ville totalement livrée aux lois du marché, et une autorité publique régissant de façon descendante son territoire. On retrouve alors la quête de la part des collectivités d’ « effets multiplicateurs » dont doivent ensuite se saisir les agents économiques pour soutenir la croissance du territoire, ce qui constituerait en un sens, à l’échelle locale, une forme de néo-keynesianisme (Genestier et al., 2008).

ASCHER F. (2004), Les nouveaux principes de l’urbanisme, Editions de l’Aube, Paris, 112 p.

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