Les 4èmes controverses de l’action publique - 29, 30 et 1er octobre 2010

immobiliers détermineraient ainsi fortement la production de la ville. Quelle peut alors être la place d’une politique publique par rapport à un processus qui relève d’abord d’un mécanisme de marché ?

Afin d’apporter quelques éléments de réponse nous esquisserons ici une première analyse des politiques de densification mises en œuvre dans les tissus à dominante pavillonnaire de deux communes franciliennes et notamment à travers un éclairage économico-politique. Plus précisément dans le cadre de cette communication, nous nous proposons dans un premier temps de mettre en lumière l’apport d’une approche par la micro-économie urbaine pour comprendre les différentes rationalités à l’œuvre dans la densification des tissus pavillonnaires. Nous montrerons ensuite qu’une première analyse des politiques de densification (analyse du contenu des politiques et des jeux d’acteurs qui portent cette politique et/ou en profitent ou la contestent) dans deux communes de la région parisienne, couplée à la compréhension des mécanismes économiques sous-jacents à la densification de tels tissus, permet de nuancer l’hypothèse que nous avons formulée au départ quant au caractère principalement économique des processus de densification des tissus à dominante pavillonnaire.

Méthodologie

Concernant le choix concret des études de cas, notre regard se porte exclusivement sur des espaces particuliers et encore peu investis dans les recherches sur l’« aménagement durable », à savoir les tissus de type résidentiel pavillonnaire. La densification de tels tissus constitue en effet un enjeu majeur, à l’heure où se multiplient les discours quelques peu idéologiques sur les pavillonnaires et leur mode de vie (Charmes 2007 ; Rougé 2005) mais également du fait des surfaces urbanisées en jeu.

Dans le cadre de notre travail de thèse nous étudions donc les politiques de densification déployées dans les tissus à dominante pavillonnaire de plusieurs communes de la région capitale, à travers :

- l’analyse du contenu des politiques en question : PADD (Projet d’Aménagement et de Développement Durable) communaux ; PLU (Plan Local d’Urbanisme) et lorsque cela est possible ses versions successives ; PLH (Programme Local de l’Habitat) ;

- l’analyse du contexte morphologique, économique et social de la commune (données foncières et économiques ; données sur le parcellaire ; statistiques d’évolution de la population ; statistiques d’évolution des constructions) ;

- l’analyse des ressources écrites diverses (compte rendus de conseils municipaux ; comptes rendus de réunions de concertation ou de réunions publiques ; blogs d’habitants ; livrets blancs de structures privées ; articles de presse ; etc.) ;

Parallèlement, pour chacune des études de cas choisies, il s’agit de mettre à jour et d’analyser le système d’acteurs (élus ; techniciens des différentes collectivités, communale et supra communale ; responsables des Etablissement Publics Fonciers ; promoteurs ; bailleurs ; aménageurs ; constructeurs de maisons individuelles, associations d’habitants etc.) constitué autour de chacune des politiques de densification étudiées. Pour cela, nous menons une campagne d’entretiens semi-directifs auprès d’un ensemble d’acteurs liés à la formulation et à la mise en œuvre de la politique de densification en question. L’objectif n’étant pas la représentativité, les études de cas sélectionnées le sont davantage pour leur particularité et leur complémentarité dans l’analyse qui en est faite.

(1) La densification des tissus à dominante pavillonnaire : un mécanisme de marché ?

Nombreuses sont les études qui ont pour ambition de déterminer les coûts d’une urbanisation plutôt dense ou plutôt étalée, et notamment ceux qui sont assumés par la collectivité. La plupart de ces études conclue ainsi que l’étalement urbain coûte plus cher à la collectivité qu’une urbanisation dense, notamment du fait de l’augmentation des coûts d’investissement dans les réseaux divers d’une part, de l’inefficacité économique des services à mesure que les distances augmentent d’autre part (Guengant 1995 ; Halleux et al. 2003 ; Jaglin et May 2010). Mais ces études raisonnent la plupart du temps en termes de coûts globaux (Castel 2006), sur un échelle de temps plus ou moins longue et ne donnent pas forcément d’éléments sur les calculs économiques effectués par les opérateurs eux-mêmes.

A l’échelle d’une opération par exemple, les études montrent que les coûts de construction augmentent avec la densité et la taille de l’opération en question (Morlet 2001 ; Piron 2007). Ceci met en évidence l’avantage concurrentiel de la maison individuelle isolée par rapport à des opérations de logements plus denses (habitat intermédiaire, habitat collectif) en termes de coûts de construction. D’autre part, du point de vue du montage financier, plus la taille de l’opération est importante, et plus l’opération est dense, plus le risque financier de l’opération est important (appel de fonds plus importants, ventes plus longues et moins sûres). Pour les opérateurs, il faut de plus prendre en compte les effets de seuil qui incitent à disperser les opérations pour éviter des taxes ou des aménagements supplémentaires (Castel 2005).

Face à ces différents constats, dans quel cas les acteurs ont-ils intérêt à densifier le tissu pavillonnaire ? Une étude de Jean Charles Castel (Castel 2005) montre que pour chaque type de mode opératoire (construction en diffus hors procédure, lotissement, habitat groupé, collectif[4]), la marge brute de l’opération s’amplifie avec la densité[5] et s’effondre à la transition vers un mode plus dense. De même il existe des économies d’échelle dans les coûts d’aménagement lorsqu’on densifie à l’intérieur de chaque mode. Comme le risque financier augmente avec la taille et la densité de l’opération, les opérateurs ne peuvent couvrir ce risque que s’il y a une valorisation importante du marché immobilier. Le gonflement des prix constitue ainsi une sorte de garantie contre ces risques et permet à l’opérateur de dégager une marge plus importante. De même, dans le cas d’opérations en diffus hors procédures, les propriétaires fonciers qui divisent et revendent une partie ou la totalité des parcelles divisées voient leur rente foncière augmenter à court terme par les mécanismes de densification dans les dents creuses, qui sont par exemple le fait d’une augmentation des droits à construire sur leur terrain suite à une politique explicite de densification (Renard 2003).

Finalement d’un point de vue économique, on voit que la densification des tissus pavillonnaires (par des opérations de logements individuels denses ou par la mise en place de collectifs) peut être intéressante pour les acteurs (constructeurs, promoteurs voire particuliers) lorsque la pression foncière est suffisamment importante et permet de dégager une marge susceptible de couvrir les surcoûts engagés par les opérations denses. Ces considérations laissent ainsi penser que l’intérêt de la densification dépend fortement du marché immobilier local, sous réserve que cette densification soit permise par les documents d’urbanisme qui traduisent la politique communale. On comprend alors combien il est important pour les différents acteurs privés d’être en phase avec la politique communale en question.

(2) Densification et action publique : quels outils pour quelles politiques ?

D’après la littérature économique, la densification des tissus pavillonnaires dépendrait fortement du marché immobilier local. En pratique, quelle peut-être l’action du politique pour favoriser ou encadrer un tel mécanisme de marché ? On peut ici apporter quelques éléments de réponse par une première analyse des politiques de densification déployées dans deux communes de la région parisienne. Suite à nos premières observations de terrain, nous avons discerné au moins quatre modèles[6] de politiques de densification ou de non densification dans les tissus à dominante pavillonnaire, qui sont à mettre en relation avec le système d’action local de mise en œuvre de cette politique :

- une politique « douce » de densification, qui consiste à utiliser les outils réglementaires[7] d’incitation à la densification à destination majoritairement des particuliers voire des petites structures de promotion immobilière. Ces derniers, par divisions parcellaires et constructions successives œuvrent pour une densification progressive du tissu pavillonnaire existant ;

- une politique de type « interventionniste » de densification qui consiste par exemple à acquérir le foncier de quartiers pavillonnaires pour mettre en œuvre un projet d’aménagement d’envergure en remplaçant les pavillons pas des immeubles d’habitation collectifs ;

- une politique « passive » qui permet aux acteurs privés (promoteurs, constructeurs, particuliers), du fait d’une asymétrie d’informations de mettre en œuvre la densification sans que la commune ait en parallèle une politique explicite de densification exprimée dans son projet politique[8];

- une politique de type « malthusianiste » (Charmes 2007b) qui consiste à bloquer tout développement et donc toute densification du tissu pavillonnaire sous le motif par exemple de préservation du cadre de vie.

Dans chacun des idéaux types évoqués ci-dessus, la mise en œuvre de la politique fait intervenir un réseau d’acteurs publics et privés qui organisent leurs rapports de force au sein d’un système local particulier de relations. Notre travail de terrain sur les politiques et processus de densification des communes franciliennes nous permet entre autres de creuser le cas de deux de ces types de politiques de densification. La première (commune A) est une commune des Yvelines qui a mis en place une politique « douce » de densification, et ce de manière affichée, par la modification de son PLU en 2008. Depuis, la commune a vu son tissu pavillonnaire progressivement se densifier, principalement du fait de divisions parcellaires, d’extensions des pavillons existants, de densifications dans les dents creuses. L’analyse des demandes de permis de construire déposées depuis 2008 montre que ce sont en majorité les particuliers qui ont profité des possibilités offertes par le PLU. Ils ont ainsi saisi l’opportunité économique que représente la construction en fond de parcelle, comme le reconnaît l’adjoint à l’urbanisme de l’époque :

« Quand on a présenté le projet (de modification du PLU), il y en a un certain nombre (d’habitants) qui ont vu qu’ils venaient quand même de gagner quelques euros au loto. »

C’est donc en grande partie l’intérêt économique qui est ici le moteur de la densification douce du tissu, cette dernière n’ayant pu être déclenchée que suite à la mise en œuvre de la politique municipale. Là le projet politique, par la modification du PLU, permet au mécanisme de marché de s’exprimer en même temps qu’il l’encadre.

La deuxième commune (commune B) quant à elle est une commune du département de la Seine–Saint-Denis bien desservie par les transports en commun. Le projet politique municipal y est très clairement exprimé (au niveau du PADD, et lors des entretiens avec les élus communaux) : il s’agit en grande partie de renforcer le dynamisme économique de la commune. Et la politique de densification de certains quartiers pavillonnaires de cette dernière participe de ce projet politique d’ensemble. Là on a plutôt affaire à une politique de type « interventionniste » de densification, dans la mesure où la commune essaie de maîtriser au maximum le foncier afin de mettre en œuvre des projets d’aménagement d’envergure. C’est notamment le cas d’un projet en cours de densification d’un quartier pavillonnaire, dans lequel la commune prévoit d’acquérir l’ensemble des parcelles du quartier (par la mise en place d’une faculté de surseoir à statuer sur les demandes de permis de construire, par une utilisation du droit de préemption urbain, voire par l’expropriation). La commune vend ensuite des droits à construire aux promoteurs et bailleurs de la commune, et co-définit avec ces acteurs le projet d’aménagement. Les questionnements développés dans le cadre de la théorie des coalitions de croissance (Logan et Molotch 2007) peuvent ici s’avérer utiles pour analyser la coopération qui s’opère entre acteurs publics et privés en vue d’aménager la ville. Il conviendra ainsi, à la lumière des questions posées par cette littérature et de nos observations sur la formulation et la mise en œuvre des politiques de densification, d’examiner la thèse selon laquelle c’est la structuration des intérêts économiques qui polarise l’action publique urbaine.

En guise de conclusion, on peut dire ici que si le marché et/ou les intérêts privés semblent êtres les moteurs principaux de la densification effective des espaces urbains, en première analyse le politique peut néanmoins encadrer, empêcher ou au contraire faciliter le mécanisme de marché. La compréhension des mécanismes sous-jacents aux politiques de densification des tissus passe ainsi par une analyse fine du système d’action concret responsable de l’implémentation réelle du processus de densification.

Bibliographie

Castel, Jean-Charles. 2005. Le marché favorise-t-il la densification ? Peut-il produire de l'habitat alternatif à la maison individuelle ? Dans Colloque Adef Paris, Octobre 14-10-05.

———. 2006. Les coûts de la ville dense ou étalée. Etudes foncières, n°. 119 (Février).

Charmes, Eric. 2003. Vers des premières couronnes plus favorables aux modes doux. Transport Environnement Circulation, n°. 175 (Février): 20-26.

———. 2007a. Les périurbains sont-ils anti-urbains ? : Les effets de la fragmentation communale. Les Annales de la recherche Urbaine, n°. 102: 7-17.

———. 2007b. Le malthusianisme foncier. Etudes foncières, n°. 125.

Fouchier, Vincent.1998. Les densités urbaines et le développement durable : le cas de l'Ile-de-France et des villes nouvelles. Paris: Ed. du SGVN, diff. la Documentation française.

Guengant, Alain. 1995. Evaluation des coûts de l'urbanisation. Dans Qui doit payer la ville ?, 15-25. Paris: ADEF.

Halleux, Jean- Marie, Jean-Marc Lambotte, L Bruck, et B Beaujean. 2003. Production de l'urbanisation et infrastructures de viabilisation. Les coûts de la désurbanisation en Wallonie. Ruimte & Planning, n°. 3: 197-210.

Jaglin, Sylvy, et Nicole May. 2010. Étalement urbain, faibles densités et « coûts » de développement

Introduction. Flux, n°. 79 (Janvier): 6-15.

Le Galès, Patrick. 1995. Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine. Revue Française de Science Politique 45, n°. 1: 57-95.

Logan, John R., et Harvey Luskin Molotch. 2007. Urban fortunes. University of California Press.

Morlet, Olivier. 2001. Coûts-avantages des basses densités résidentielles: état des lieux. ADEF. Paris.

Newman, Peter, et Jeffrey Kenworthy. 1999. Sustainability and cities : overcoming automobile dependence. Washington D.C.: Island Press.

Owen, Susan. 1991. Energy efficiency and sustainable land use patterns. Town and Country Planning 60, n°. 2 (Février): 44-45.

Piron, Olivier. 2007. Les déterminants économiques de l'étalement urbain. Etudes foncières, n°. 129 (Octobre): 24-26.

Renard, Vincent. 2003. Les enjeux urbains des prix fonciers et immobiliers. Dans Villes et économie, sous la direction de Jean Claude Prager, 95-108. Paris: La documentation française.

Rougé, Lionel. 2005. L’accession à la propriété et modes de vie en maison individuelle des familles modestes installées dans le périurbain lointain toulousain. Les « captifs » du périurbain ? Thèse de géographie et aménagement, Toulouse: Université Toulouse-le Mirail, Cirus-Cieu.

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Bibliographie