Les changements d'échelle en science politique: object classique, questions nouvelles
Résumé
Un peu comme pour le salon de l'automobile ou celui de l'agriculture, le fait d'aller dans un congrès national réunissant les spécialistes d'une discipline en sciences sociales permet utilement de faire le point sur les nouvelles tendances, les valeurs sûres et les courants qui déclinent. Le degré de mobilisation dans les tables rondes et dans les ateliers constitue aussi un bon baromètre de détection des terrains d'investigation qui suscitent des vocations doctorales et de ceux qui enflamment ou étouffent les controverses. La présente communication va tenter de restituer quelques enseignements dans ce domaine à partir d'une réflexion sur les échanges intervenus lors du 8ème Congrès de l'Association Française de Science Politique, Congrès qui s'est réuni à Lyon du 14 au 16 septembre 2005. Nous souhaitons précisément focaliser l'attention sur la table ronde internationale n°6 intitulée « Villes, régions, Etats, Europe : l'action publique à l'épreuve des changements d'échelle », table ronde que nous avons co-organisé avec trois collègues suisses (Jean-Philippe Leresche, Stéphane Nahrath et Iannis Papadopoulos) et un collègue franco-britannique (Andy Smith). Quelques mois auparavant, l'appel à communications était rédigé dans les termes suivants :
« La question des changements d'échelle territoriale dans la conduite des politiques publiques est à la fois classique et stimulante. Classique parce que connue et souvent étudiée : qu'ils fonctionnent sur des fondations centralisées ou sur le principe de subsidiarité, les Etats ont toujours partagé pour partie leurs ressources de légitimité et de souveraineté avec des collectivités infra et supra nationales. Stimulante néanmoins parce qu'il semble que cette construction partagée des priorités se complique singulièrement depuis quelques décennies avec la décentralisation, la construction européenne et la globalisation. Les réflexions sur l'érosion des États, le tournant néo-libéral, la multi-level governance et le retour des villes sont autant d'approches qui illustrent cette complexité croissante des emboîtements et des superpositions de responsabilités entre les différents niveaux d'intervention publique. Tout le problème est de savoir comment ces déplacements de compétences entre l'Europe, les Etats nationaux, les régions et les villes modifient les formes et les contenus de l'action publique. Standardisation, hybridation ou différenciation ? Recentralisation, délégation ou fragmentation ? Sectorisation, spécialisation ou territorialisation ? L'action publique se trouve placée « à l'épreuve » des changements d'échelle au sens où l'extrême diversité des situations ne donne pas d'indications facilement interprétables sur le sens des transformations en cours. Les organisateurs souhaitent donc ouvrir des débats sur l'origine de ces changements (pourquoi et comment une politique publique quitte un échelon pour un autre) et sur les effets qui en découlent (la nature des stratégies d'acteurs, des arrangements institutionnels, des impacts et des prestations observées). Dans le même temps, ces analyses pourront comporter des questionnements d'ordre plus méthodologique. Quels sont les problèmes que rencontrent les observateurs dans l'étude des changements d'échelle ? Le fait même de focaliser les analyses sur les échelles induit-il des outils et des données particulières ? Les difficultés classiques des travaux comparatistes sont-elles amplifiées dans ce contexte ou au contraire atténuées ? »
Suivait un texte précisant quatre entrées possibles pour traiter le sujet : les nouvelles donnes européennes, la compétition politique, les approches sectorielles, et les théories de l'Etat. L'appel à communication, diffusé en janvier 2005, a suscité plus de quarante réponses et nous avons sélectionné 29 propositions en les répartissant à parts égales dans les quatre entrées thématiques annoncées. Chacune des quatre séances a été animée par l'un d'entre nous, avec une durée d'échanges qui oscillait entre trois et quatre heures à chaque fois. Au terme de ce brain storming académique souvent intense, il nous paraît possible, et utile, de faire le point sur les différentes façons dont la question du changement d'échelle a été perçue, traitée et mise en débats dans cette table ronde. L'exercice permet d'énoncer un certain nombre de pistes de recherche qui différent sans doute des résultats que chacun d'entre nous pourrait formuler pris individuellement. Si la thématique du changement d'échelle est classique dans le champ de la science politique, il nous semble que son traitement académique, dès lors qu'il est organisé sous forme de débat dans un congrès, révèle des questions nouvelles directement liées à cette forme de confrontation publique des points de vue.
Le propos sera introduit par une brève réflexion épistémologique sur les conditions d'investigation d'un champ aussi vaste. Il sera ensuite prolongé par quatre enseignements soumis à discussion concernant respectivement le poids des focales d'observation dans l'analyse des changements d'échelle, l'oscillation des jeux d'acteurs entre autonomie et contrainte, la porosité complexe des relations entre policy et politics, et enfin la nature différenciée des pratiques démocratiques observersées. Il s'agit de chantiers d'analyse à peine esquissés, sans autre ambition, en définitive, que d'encourager la jeune recherche (majoritaire dans la table ronde) à bousculer et à renouveler les cadres d'analyse de l'action publique.
« La question des changements d'échelle territoriale dans la conduite des politiques publiques est à la fois classique et stimulante. Classique parce que connue et souvent étudiée : qu'ils fonctionnent sur des fondations centralisées ou sur le principe de subsidiarité, les Etats ont toujours partagé pour partie leurs ressources de légitimité et de souveraineté avec des collectivités infra et supra nationales. Stimulante néanmoins parce qu'il semble que cette construction partagée des priorités se complique singulièrement depuis quelques décennies avec la décentralisation, la construction européenne et la globalisation. Les réflexions sur l'érosion des États, le tournant néo-libéral, la multi-level governance et le retour des villes sont autant d'approches qui illustrent cette complexité croissante des emboîtements et des superpositions de responsabilités entre les différents niveaux d'intervention publique. Tout le problème est de savoir comment ces déplacements de compétences entre l'Europe, les Etats nationaux, les régions et les villes modifient les formes et les contenus de l'action publique. Standardisation, hybridation ou différenciation ? Recentralisation, délégation ou fragmentation ? Sectorisation, spécialisation ou territorialisation ? L'action publique se trouve placée « à l'épreuve » des changements d'échelle au sens où l'extrême diversité des situations ne donne pas d'indications facilement interprétables sur le sens des transformations en cours. Les organisateurs souhaitent donc ouvrir des débats sur l'origine de ces changements (pourquoi et comment une politique publique quitte un échelon pour un autre) et sur les effets qui en découlent (la nature des stratégies d'acteurs, des arrangements institutionnels, des impacts et des prestations observées). Dans le même temps, ces analyses pourront comporter des questionnements d'ordre plus méthodologique. Quels sont les problèmes que rencontrent les observateurs dans l'étude des changements d'échelle ? Le fait même de focaliser les analyses sur les échelles induit-il des outils et des données particulières ? Les difficultés classiques des travaux comparatistes sont-elles amplifiées dans ce contexte ou au contraire atténuées ? »
Suivait un texte précisant quatre entrées possibles pour traiter le sujet : les nouvelles donnes européennes, la compétition politique, les approches sectorielles, et les théories de l'Etat. L'appel à communication, diffusé en janvier 2005, a suscité plus de quarante réponses et nous avons sélectionné 29 propositions en les répartissant à parts égales dans les quatre entrées thématiques annoncées. Chacune des quatre séances a été animée par l'un d'entre nous, avec une durée d'échanges qui oscillait entre trois et quatre heures à chaque fois. Au terme de ce brain storming académique souvent intense, il nous paraît possible, et utile, de faire le point sur les différentes façons dont la question du changement d'échelle a été perçue, traitée et mise en débats dans cette table ronde. L'exercice permet d'énoncer un certain nombre de pistes de recherche qui différent sans doute des résultats que chacun d'entre nous pourrait formuler pris individuellement. Si la thématique du changement d'échelle est classique dans le champ de la science politique, il nous semble que son traitement académique, dès lors qu'il est organisé sous forme de débat dans un congrès, révèle des questions nouvelles directement liées à cette forme de confrontation publique des points de vue.
Le propos sera introduit par une brève réflexion épistémologique sur les conditions d'investigation d'un champ aussi vaste. Il sera ensuite prolongé par quatre enseignements soumis à discussion concernant respectivement le poids des focales d'observation dans l'analyse des changements d'échelle, l'oscillation des jeux d'acteurs entre autonomie et contrainte, la porosité complexe des relations entre policy et politics, et enfin la nature différenciée des pratiques démocratiques observersées. Il s'agit de chantiers d'analyse à peine esquissés, sans autre ambition, en définitive, que d'encourager la jeune recherche (majoritaire dans la table ronde) à bousculer et à renouveler les cadres d'analyse de l'action publique.
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