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Autre Publication Scientifique Année : 2006

Exit from and non take up of public services. A comparative analysis: France, Greece, Spain, Germany, Netherlands, Hungary

Philippe Warin

Résumé

Non-take-up of social rights, which in all countries consist of social benefits and services, is a serious cause for concern and a threat to social cohesion in Europe. Irrespective of whether NTU is explained in terms of unintentional behaviours (non-take-up) or deliberate ones (exit from), or in terms of institutional factors (public policies, territorial distribution of the public offer, administrative functioning, etc.), the very existence of this phenomenon is a fundamental challenge to the effectiveness, if not the validity, of the social welfare systems implemented throughout Europe, in some cases decades ago. The issue seems particularly urgent in light of the fact that in many countries the choice of policies and measures targeted more specifically at vulnerable groups – primarily via means-tested or even behaviour-tested benefits –, has not curbed this phenomenon. The fact that NTU has been recognized as a public problem either directly, with the emergence of “new poverty” in countries that have sound social welfare systems (here, the Netherlands, Germany and France), or indirectly, in new EU member countries (here, Greece, Spain and Hungary) through debates on the development of social protection and its opening up to minorities, does not fundamentally alter the problem. The reforms introduced to take into account priorities which change in tune with social demands and budgetary constraints simply highlight the difficulties of access to social rights.

The emergence of NTU, presented in the first part of the report, does not seem to be curbed by measures which redefine rights to welfare benefits, introduce increasingly selective criteria for family allowances, or determine social minima (regarding income and health insurance); on the contrary. In particular, the conditions of access which have been introduced and which very often evolve, seem to be dissuasive to take-up in many respects. Statistical data drawn from a country-specific census and from surveys and studies focused directly or indirectly on NTU, all demonstrate the extent of the phenomenon, as shown at the beginning of the second part of the report. Starting with a critical examination of available knowledge for measuring and describing this NTU (which often calls into question administrative organisation), the report presents some operational devices set up to assess and address the problem.

Since the initial objective of this report is to say what needs to be known in order to act, three basic recommendations have been put forward. It is necessary to:

- first, encourage networks of actors to show an interest in the NTU issue in order to collectively produce shared information, with a view to monitoring the phenomenon;
- second, support scientific research that is clearly focused on recording visible NTU at the level of NGO actors in close contact with the most disadvantaged groups, potentially the most exposed to NTU;

- third, construct indicators of NTU based on “population indicators” established for the needs of particular professional activities and sometimes validated at international level (e.g. in the medical field), so that the many methodological difficulties related to comparison of heterogeneous data bases can be avoided.

These recommendations may seem too modest but they are simply realistic. Considering the differing levels of recognition of the NTU phenomenon in the various countries, and the extreme disparity of available information, it seems entirely unrealistic to propose the construction of general indicators of NTU, valid at European level. Although NTU needs to be taken into account and measured in a systematic and comparable way, the diagnosis presented here clearly shows that we are still a long way from fulfilling the conditions in which NTU could be a factor of evaluation of the success of national and European policies to promote social inclusion.

Final and national reports on: http://www.exnota.org
Le non recours aux droits sociaux, qui sont déclinés dans l'ensemble des pays sous forme de prestations sociales et de services d'aide à la personne, constitue un phénomène inquiétant pour la cohésion sociale en Europe. Quelle que soit l'explication apportée, en termes de comportements subis (non recours) ou volontaires (défection) ou bien en termes institutionnels (choix de politiques publiques, répartition territoriale de l'offre publique, fonctionnements administratifs, etc.), l'existence même de ce phénomène interroge fondamentalement l'effectivité, sinon le bien fondé, des systèmes de protection sociale mis en œuvre parfois depuis des décennies. La question paraît d'autant plus urgente que les choix qui ont été pris dans la plupart des pays, consistant à développer des politiques et des dispositifs d'action davantage ciblés sur les populations vulnérables, notamment en conditionnant l'accès aux droits sociaux à des critères de ressources voire de comportements, ne parviennent pas à enrayer ce phénomène de non recours. Que celui-ci ait été reconnu directement comme problème public avec l'émergence du problème de la « nouvelle pauvreté », dans le cas de pays dotés de solides systèmes de protection sociale (ici : Pays-Bas, Allemagne, France), ou plus indirectement dans des pays entrés plus récemment dans l'UE (ici : Grèce, Espagne, Hongrie) à travers des débats relatifs au développement d'une protection sociale et son ouverture à des minorités, ne change rien sur le fond. En effet, les réformes engagées pour tenir compte de l'évolution des priorités au gré des exigences sociales et des contraintes budgétaires ne rendent que plus évidentes les difficultés d'accès aux droits sociaux.

L'émergence du thème du non recours, présentée dans la première partie du rapport, ne paraît pas être freinée, bien au contraire, par les mesures de redéfinition des droits aux allocations chômage, de sélectivité croissante des prestations familiales, ou de développement de minima sociaux (en matière de revenu et d'assurance maladie). En particulier, les conditions d'accès mises en place et souvent très évolutives paraissent à différents égards comme dissuasives. Les données statistiques collectées à partir d'un recensement, pays par pays, des enquêtes et des études abordant de près ou de loin le non recours, rendent compte avec évidence de l'importance du phénomène, comme on le voit en début de deuxième partie de rapport. Aussi, partant de l'examen critique des connaissances disponibles pour mesurer et qualifier ce phénomène (qui interroge souvent l'organisation administrative), le rapport cherche à présenter quelques dispositifs opérationnels mis en place pour évaluer et agir sur le non recours.

Conformément à son objectif initial visant à dire ce qu'il est possible de savoir pour agir, le rapport débouche alors sur trois recommandations simples :

- le besoin d'inciter des réseaux d'acteurs à s'intéresser à la question du non recours pour produire collectivement des informations partagées pour un suivi du phénomène ;

- l'intérêt de soutenir une recherche scientifique clairement orientée sur l'inventaire du non recours visible au niveau des acteurs associatifs qui agissent au plus près des populations en difficulté, potentiellement les plus exposées au non recours ;

- le choix, pour contourner les difficultés méthodologiques nombreuses liées à la comparaison de bases de données administratives très hétéroclites, de procéder à la construction d'indicateurs du non recours partant des « d'indicateurs de population » établis pour les besoins d'activités professionnelles particulières et parfois validés au niveau international (comme c'est le cas par exemple dans le domaine de la santé).

Ces recommandations pourront peut-être sembler trop modestes. Elles sont simplement réalistes. Car, vu la reconnaissance plus ou moins forte du phénomène du non recours selon les pays et l'extrême disparité des informations disponibles qui peuvent le renseigner, il paraît totalement irréaliste de proposer la construction d'indicateurs généraux du non recours, qui, plus est, seraient valables au niveau européen. Si le non recours mérite d'être pris en compte et mesuré de façon systématique et comparable, force est de constater, au regard du diagnostic présenté ici, que les conditions sont très loin d'être réunies pour faire à peu de frais du non recours un facteur d'évaluation de la réussite des politiques nationales et européennes pour l'inclusion sociale.

Rapport final et rapports nationaux sur : http://www.exnota.org
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Dates et versions

halshs-00009886 , version 1 (31-03-2006)

Identifiants

  • HAL Id : halshs-00009886 , version 1

Citer

Philippe Warin. Exit from and non take up of public services. A comparative analysis: France, Greece, Spain, Germany, Netherlands, Hungary. 2006. ⟨halshs-00009886⟩
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